国有林场流转作为林权制度改革的重要组成部分，不断推动林区经济发展。目前，林场流转实践还面临诸多现实困境，因此笔者梳理了国有林场流转的现行法律制度，提出对策建议，为相关法律健全与实务提供参考。

一、国有林场流转现有法律依据

（一）关于是否允许国有林场流转的相关制度

《中华人民共和国森林法》（以下简称《森林法》）第十六条规定，国家所有的林地和林地上的森林、林木可以依法确定给林业经营者使用，其使用权经批准可以进行流转，具体办法由国务院制定。《国有林场管理办法》《国家林业局关于加强国有林场森林资源管理保障国有林场改革顺利进行的意见》均强调未经批准不得转让国有林场森林资源。从中可以看出，国有林场使用权允许流转，但存在前置条件：一是需经批准，二是具体规则由国务院制定。可见国有林场流转虽有法律依据，但须严格遵循审批程序与中央政策框架。

（二）关于国有林场流转方式的相关制度

《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）第七条规定，国有天然林和公益林等国有林地和林木资源资产不得出让。出让和划拨是取得土地使用权的两种主要方式，土地以出让方式流转时，土地使用权人需要支付土地出让金，而划拨方式则无需支付费用。该意见明确了国有天然林和公益林等资源禁止以市场化方式转让，仅能以划拨的方式进行流转。

同时，《指导意见》明确，国有森林经营单位的国有林地使用权原则上按照划拨用地方式管理。而《森林法》第十六条规定了国有林场流转的方式，包括转让、出租、作价出资等。结合《指导意见》规定，当前国有森林的流转方式分两部分，首先可以通过划拨方式确定国有森林经营单位，其次该经营单位若要流转国有森林资源的，则需经批准后，以转让、出租、作价出资等方式进行流转。

（三）关于国有林场流转范围的相关制度

目前《森林法》并未直接明确何种类型的国有林场可以进行流转，但通过分析其修订过程中关于流转范围条款的变化，可以看出国家对于国有林场流转政策倾向的转变。

2009年修订的《森林法》依据森林资源的用途将其区分为用材林、经济林、薪炭林、防护林、特种用途林五类，并规定防护林、特种用途林不能进行流转。从中可以看出，当时的《森林法》根据森林资源的性质和功能将其区分为生态公益型和经营型两种类别，并分别决定其流转策略，而国家对生态公益林流转普遍采取谨慎限制的态度。

这种否定态度在其他的规范性文件中也有所体现，《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》第16条明确，国有林场应逐步分为生态公益型与商品经营型，生态公益型以森林资源保护与培育为主；商品经营型则实行自主经营、灵活经营的方针。《中国银监会、国家林业局关于林权抵押贷款的实施意见》第九条规定，银行业金融机构不应接受防护林、特种用途林林权作为抵押财产。然而，在2021年修改后，《森林法》第十六条并未禁止防护林和特种用途林的转让。虽然当前关于国有森林资源的流转程序仍然缺乏国务院制定的具体细则，但从流转范围的扩大可以看出国家对于国有林场流转态度的转变。

二、国有林场流转的现实困境

（一）国有林场流转相关制度尚需完善

1.缺乏对流转受让方的审查制度。现行《森林法》对具体的流转主体并未作出明确界定，由于各地林业资源的实际情况不同，各省制定了相应的国有林场流转制度，这导致各地在国有林场流转过程中缺乏对受让方的统一审查标准。由于国有林场的地位和性质都存在特殊之处，若缺乏对受让方的审查，会影响流转的规范性和透明度，危及国有林场的生态安全。

2.缺乏完整的流转程序规定。国有林场流转涉及审批、交易、合同管理等多个环节，《森林法》第十六条虽要求流转需经批准，但未明确审批主体、条件和标准，导致实践中存在审批不透明、标准不统一的情况。部分地区可能因程序复杂导致流转停滞，部分地区则可能因监管缺失出现违规操作甚至资源流失。此外，流转程序的缺失也影响了市场的活跃度。即使经营者具备开发能力，但因为缺乏明确的国有林场流转程序，社会资本难以顺利进入，导致林场资源的闲置和浪费。

3.森林资产评估体系不健全。国有林场作为重要的自然资源，其价值评估涉及生态效益、经济收益以及土地用途等多重因素。目前，仅通过《森林资源资产评估管理暂行规定》要求流转前评估，缺乏统一评估标准。同时，现有森林资源评估机构缺乏资产评估资质，专业人才储备不足，难以确保评估结果的准确性。不专业的评估结果会导致国有林场流转价格不稳定，社会难以形成对国有森林资源价值的正确认知，阻碍市场发挥调节作用。

4.缺乏市场信息公开制度。现行法律未建立完善的信息公开制度，林业资源市场参与者获得的信息不对称，影响了流转的合理性和市场的公平性。同时，缺乏公开竞价机制可能导致利益输送等问题，例如将林场优先流转给特定企业或个人，影响了市场的公平性。此外，流转价格、合同条款、经营主体的资质等关键信息缺乏透明度，使得市场主体难以对交易风险作出准确评估，不利于社会资本参与国有林场的流转。

（二）行政审批制度缺失

国有林场的流转审批涉及行政权的行使，而行政法的基本原则之一是“法无授权不可为”。当前法律未对流转审批作出具体规定，实践中部分地方政府在未得到明确授权的情况下，可能会基于地方经济发展或财政需求，采取临时性或变通方式进行审批，甚至出现违规出让或低价流转的情况，存在国有森林资源流失的风险。此外，行政审批制度的缺失还导致经营者在流转过程中面临不确定性，影响市场的稳定性和可持续性。

（三）地方实践与法律冲突

1.长期租赁经营模式与租赁期限法律规定相冲突。地方实践中，存在将国有林场的经营权以租赁七十年的方式进行流转的情况。而《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）规定租赁期限最长不得超过二十年，七十年明显超出了法定的租赁期限上限，超过二十年的部分应当无效。一旦合同在执行过程中出现法律纠纷，将会严重影响受让人的权益。此外，过长的租期可能会导致经营方式固化，不利于经营管理的动态调整，无法达到优化国有林场资源配置的目标。

2.国有林场流转与林场承包经营权混淆。《民法典》第三百三十二条规定林场的七十年承包期仅适用于集体或农民使用的林地，而国有林场属国家所有，不适用该条款。部分地方政府将国有林场流转期限设定为七十年，属于法律误用。同时，《民法典》第三百三十九条确立的土地经营权制度以承包经营制度为基础，其适用范围明确排除国有林场。若地方政府参照此制度对国有林场进行长期流转，实质缺乏法律依据，易引发法律纠纷风险。两者法律性质差异决定了国有林场流转不能简单适用承包经营权框架。

三、国有林场流转的路径建议

（一）完善国有林场流转的主体制度

1.规范国有林场流转参与主体。建立完善的准入制度，明确流转受让方的经营能力、资金条件及生态保护责任，确保流转后的林场能够得到合理利用。

2.明确流转双方权利义务，保护林场受让人权益。为了确保流转行为合法、规范，应当明确行政主体、受让人各方的权利义务，尤其要保障受让人的权益。一方面，行政机关在履行监管职责时，要确保交易和登记流程高效顺畅，同时监督受让人依照法律规定和程序完成林场养护等义务，保证行政机关与流转参与方之间权利义务的平衡；另一方面，要保证各个主体在流转过程中建立稳定的流转关系，通过规范合同保证权利义务清晰平衡，避免因程序不规范产生纠纷。国有林场流转的主要目的是促进森林资源合理配置与利用，因此需要保证林场流转主体通过流转获取合理回报。首先，应当明确国有林场流转后产生的收益归流转主体所有，不得非法扣缴或挪用该流转收益。其次，应建立合理的收益分配机制，以防止部分主体损害国家利益或基层经营者的正当权益。

（二）完善资产评估与审批机制，制定国有林场流转公开招标程序

1.需要制定明确的流转审批前资源价值评估标准。虽然我国已制定了《森林资源资产评估办法》，但该办法属于原则、大纲式的规定，而实务工作中需要更加明确可操作的指南，例如森林资源资产评估人员和评估机构的管理办法，或国有林场资产评估标准等。通过统一资产评估标准，保证准确评估国有林场的价值，避免因过低的价格导致国有资产流失。

2.需要完善审批程序。明确的审批制度是国有林场流转合法性的前提，在制定审批制度时需要厘清政府各部门在国有林场流转中的责任，明确审批机关、审批程序、审批条件等，同时也需完善流转林场的登记备案手续，确保审批行为符合法定程序，防止行政权力滥用。此外，需要政府机关监督流转的各个程序，确保国有林场流转行为规范、合理、可行。

（三）建立信息公开制度，提升流转透明度

目前，国有林场流转的信息披露机制不健全，市场主体难以获取完整、准确的流转信息，进而影响林业资源的有效配置。因此，应建立全国统一的国有林场流转信息平台，定期发布流转公告，公开可流转林场的基本情况、价格、期限、用途及相关审批信息，确保市场主体能够及时获取流转信息。同时，应建立流转公示制度，对流转交易全过程进行动态监管，接受社会监督，防止暗箱操作及利益输送，进一步提升流转的透明度与公信力。

（四）完善流转后的监管体系

国有林场流转后的管理与监督机制尚不健全，导致部分流转林场存在管理混乱、用途改变及生态破坏等问题。为确保流转资源的合理利用，需要对流转后的林场利用情况进行定期评估，设立流转后绩效评估制度，定期检查流转方是否按照合同约定合理利用林场，确保流转后森林资源不会被过度开发。此外，应建立“退出机制”，对未履行合同义务或影响生态安全的流转项目，政府应依法收回林场使用权，以保障森林资源的可持续利用。

推动国有林场流转的市场化进程是一个长期而复杂的过程，应进一步完善国有林场流转的法律规定，合理界定行政主体与流转主体的权利义务，同时加强对流转市场的规范与监管，确保流转过程公开透明、合法合规，这样才能构建公平、公正、高效的国有林场流转机制，实现森林资源的可持续利用，促进生态效益与经济效益的协调统一。

（作者：吴天野、于　欢，浙江金道律师事务所    浙江六和律师事务所）

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