风电和光伏新能源发电项目相对于传统发电项目，在环境保护、节能减排和可持续发展方面有着较大的优势，因此具有广阔的发展空间和良好的发展前景。在国家的大力支持下，风电和光伏新能源发电项目逐渐成为能源领域的投资热点得以快速发展，取得了较好的发展成果。

风电和光伏新能源在开发、建设、运营等方面有自身的特点，同时因其受政策影响较大，所面临的风险特别是法律风险问题比较突出，需要通过实践探索来找到最佳的法律解决方案。

一、风电光伏项目法律风险概述

风电和光伏项目发展过程中出现的问题，体现了部分风电和光伏新能源企业对风电和光伏项目的法律风险识别能力、法律风险防控机制还不完善，需进一步加强这方面的工作。总体上风电和光伏项目的法律风险有以下几个特点：

（一）法律风险点多

风电和光伏新能源项目从签署开发协议起至整个项目完全终止，一般要经历开发、建设和运营三个阶段。在这三个阶段中都面临许多重大的法律风险点，单就合同风险而言，初步统计一个项目涉及的合同种类就有十几种之多。在这十几种合同中又存在许多的法律风险点，如不能按合同约定的工期履约完成，这个法律风险从合同约定上是工期违约，但可能造成原项目审批的电价不再享有，最终给业主和项目带来的影响可能是颠覆性的。一个新能源项目没有了补贴，整个项目就会面临巨额的亏损，损失额度可能是几亿元或者十几亿元。在这种情况下，是否索赔预期利益损失、如何索赔，都是需要认真研究的问题。

（二）法律关系复杂

风电和光伏新能源项目开发建设和运营面临的法律关系复杂，涉及民事、行政和刑事各种法律关系，许多情况下涉及刑民交错等纠纷问题。如施工单位在建设项目过程中因欠缺名贵树木的专业知识，虽然已经取得了采伐证，但砍伐了受保护的树木，违反刑法相关规定受到刑事处罚，同时也违反了与业主之间合同有关环境保护条款约定，还需要承担相应的民事责任。

风电和光伏新能源项目各阶段工作环环相扣，如一环出现问题，可能会引发连环违约的情况发生。

（三）政策影响大

 风电和光伏项目的成败与政策关联性极大，如《国家林业和草原局关于规范风电场项目建设使用林地的通知》《国家发展改革委关于完善风电上网电价政策的通知》和《关于2020年光伏发电上网电价政策有关事项的通知》等部门政策，给风电和光伏项目的开发带来巨大的影响。

综上，风电和光伏新能源项目因其法律风险点多、法律关系复杂、受政策影响大等原因，造成风电和光伏新能源企业需要开展的法律风险防控工作也较为繁重。

二、开发阶段的法律风险及应对

风电和光伏开发阶段是以取得风电和光伏项目核准与备案文件为目标而开展相应工作的阶段。实践中，这个阶段的工作主要有项目遴选、签订开发协议，项目选址，测风测光，取得核准备案文件和项目的支持性文件等。风电和光伏项目在开发阶段主要面临以下法律风险：

（一）开发协议的法律风险

风电和光伏项目的开发首先需要取得项目的开发权，取得开发权的形式是通过与政府签订风电和光伏项目的开发协议或参与政府对项目的竞争配置。

这项工作存在以下风险：一是签订主体不合法；二是签订的内容不合法，如政府税收优惠政策支持等条款可能因违反国家相关法律法规而无效；三是存在同一开发区域与不同投资主体同时签订开发协议的情况；四是单方违约的法律风险；五是企业未进行详细测算评估，造成竞争配置中标后无法履约，企业需承担违约责任等处罚。

（二）项目选址用地的法律风险

风电和光伏项目用地问题是涉及项目是否可以落地实施的重大问题，也是开发阶段需要重点关注和解决的问题。在这个工作中也存在大量的法律风险：一是项目选址用地不符合用地规划和城乡规划；二是项目选址和用地在生态红线范围内；三是项目选址和用地未进行敏感因素排查，导致选址和用地在敏感因素范围内；四是缺少一套系统完善的选址和排查的工作程序，无法保证排查的效果。

（三）项目未纳入年度开发方案

风电项目核准前，应纳入年度开发方案。《国家能源局关于进一步完善风电年度开发方案管理工作的通知》第二条第四款规定，纳入年度开发方案的项目，按有关管理规定享受项目电价补贴。同时，规定纳入年度开发方案的项目需在当年完成核准，无法核准的项目作废。

（四）支持性文件取得的法律风险

风电和光伏项目在开发阶段，需取得环评、水保、压矿、文物和土地等一系列审批文件和部门意见。支持性文件取得的法律风险包括：一是未完全取得各项审批文件；二是在取得审批文件的过程中使用虚假材料；三是取得批文后，在核准和备案前原批文已经过期，未重新办理新的批准文件。

针对以上开发阶段法律风险，需要做好开发协议签署和履约法律风险控制工作，重视项目用地和敏感性因素的排查工作，关注项目是否列入年度开发方案，及时全面取得开发阶段各项支持性文件。

三、建设阶段的法律风险及应对

风电和光伏建设阶段是将新能源项目从图纸转化为现实的阶段，实践中，这个阶段工作主要有，施工手续的办理，工程招投标，征地，施工合同履约、结算，工程验收等。风电和光伏项目在建设阶段主要面临以下法律风险：

（一）施工手续办理的法律风险

依据建筑法及相关法律法规，在项目施工建设前应办理建设工程规划许可证、施工许可证等手续。但在实际操作过程中，因施工周期短，有按时并网发电政策的要求，内部管控不严格等各种因素影响，造成风电和光伏项目存在未办齐手续就开工建设的情况，一边建设一边办理相关施工手续。

施工手续办理所面临的法律风险包括：一是施工合同面临无效的风险；二是存在被没收建设项目资产的风险；三是面临行政处罚和刑事处罚的风险。

（二）招投标方面法律风险

风电和光伏作为新能源发电项目，达到一定限额属于法定必须招标的范围。

招投标方面面临的法律风险包括：一是规避公开招标造成合同无效和行政处罚；二是招标文件内容设置不合理，如以最低价中标，导致合同履约中出现大量纠纷和争议；三是以不合理的条件限制和排斥潜在投标人；四是招标条件不具备即开展招标工作；五是与中标人进行实质性谈判，不按照投标文件签订合同的风险；六是不与中标人签订合同的风险。

（三）工程管理的法律风险

工程建设管理涉及工期、质量、安全、成本，环保等各个方面，其中任何一方面发生问题都会产生纠纷，继而影响项目进度和项目目标的实现。

工程管理的法律风险包括：一是工程分包和转包；二是监理人未严格履行监理义务；三是合同履行过程中由于材料和设备涨价而引起合同变更；四是农民工工资引发的纠纷；五是项目未按时完工，导致电价政策性下调。

（四）工程验收和工程结算的法律风险

工程验收和工程结算的法律风险包括：一是项目未经验收擅自投入使用；二是遗漏专项验收；三是承包单位要求“以送审价为准”进行结算；四是承包人拒绝在结算单签字和认可；五是工程结算后，又提起费用索赔。

针对以上建设阶段法律风险，需要做好建设手续办理和工程建设管理法律风险防控工作，依法依规开展工程招采和合同签订工作，进行专项验收，避免使用送审价结算的默示条款，明确结算方式和依据。

四、运营阶段和其他法律风险及应对

风电和光伏运营阶段是通过新能源项目运行取得收益的阶段，实践中这个阶段的工作主要有，运营手续的办理、签署购售电合同、电力设施维护、进行补贴申报等。风电和光伏项目在运行阶段主要面临以下法律风险：

（一）运营手续涉网实验办理的法律风险

未申领电力业务许可证、未订立并网调度协议和购售电合同，未进行涉网实验，即并网发电的法律风险。未办理相关运营技改手续即开始技改被行政处罚的法律风险。

（二）风机出质保手续未严格办理的法律风险

在风电运营期间涉及风机出质保的评审和验收工作，这项工作是对风机供应商是否按合同全部履约质保期义务的审核。开展此项工作如果不全面、不严格，将会给新能源企业在风机设备方面留下重大的风险隐患。

针对以上运营阶段的法律风险，需要做好运营阶段手续和证照的办理工作，完善风机出质保程序和要求，履职尽责做好运营期管理的各项工作，及时申报和领取新能源补贴。

（三）其他方面的法律风险及应对

风电和光伏项目除开发、建设、运营各阶段法律风险外，还有并购方面、售电方面和安全、健康、环保等方面的法律风险。如在并购方面，风电和光伏项目在未建成并网发电前开展并购工作，如何规避法律风险等问题。

（作者：李艳红、王涛，山西中吕律师事务所）

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