一、数字法治政府建设的价值功能 

科学化的预测性治理。政府利用数字化手段，通过大数据提取、人工智能辅助、全链条监管等创新机制，有效助力政府提升科学化治理、规范化管理、智能化执法与服务水平，确保决策和执行更加精准、更为主动、更具实效。首先，凭借强大的数据收集和处理能力，政府能够站在更高层面确保决策与行为的前瞻性：在现实基础上挖掘未来价值，以精密的推演和分析，形成更为科学的规律性认识，清晰反映某些政府治理的普遍特性，甚至预判未来走向，为进一步采取的行政行为以及处理提供预测性参考。其次，基于大数据和人工智能，政府凭借新兴社交媒体、移动定位技术以及其他渠道可以快速精准采集辖区内的海量行政数据。基于数据拟合等分析工具实现对数据的深度剖析，以达到对特定事项一定程度上的预测效果，从而使政府间接获得域内群众的需求反馈，加强政府与群众之间的双向信息交流与互动。最后，数字化转型为弥合事实与法律之间的矛盾提供了一条出路，通过统一裁量、统一标准等形式，将原本处于并不完全确定的因素以数据方式凝练，形成较为确定的利益沟通和衡量标准，增强可预测性，尽可能地构建一个系统科学、符合国情的行政治理体系。

开放的政府数据环境。进行成本收益分析和构建合理预期通常是作出重大决策的前置程序。一般来说，在针对结果构建预期过程中获取有关信息的全面性和准确性越高，正确决策的概率就越高，两者成正比关系。公民知情权是保护公民合理预期的权利基础，保障公民合法的预期利益是法治政府的应有之义。面对大数据时代下数字政府的治理需求，政府数据开放成为了其中的关键环节，其基础在于可以妥善应对技术和管理层面的新要求，契合了技术手段革新所带来的政府治理能力提升的宝贵机遇。公民知情权理论从知情权保护与公权力制约两个角度为开放的数据环境提供了理论支持。开放的政府数据环境为弥合数据鸿沟带来了新的机遇，加强政府与群众的联系，进一步提升现有的公信力。

持续提升的行政效能。以“大数据”“互联网+”“云计算”等为显著特点的数字化政府转型，催生了数据决策、管理、服务全流程运行机制，有力保障了决策科学化、管理精细化、服务高效化，从而整体提升了政府行政效能。首先，数字决策保障公共决策科学化。数字决策带来了更全面的决策数据，通过大数据整合政府各部门、相关各行业的海量数据，为科学决策提供了坚实基础。数字决策带来了更精准的决策分析，通过数字化处理、数学建模、模拟测试等多重技术手段，可以为决策提供更加全面、准确的参考信息。其次，数字管理助力社会治理精细化。政府的数字化转型推动管理模式从传统的单兵文书式向协作综合电子式转变，数字化治理有效打破了既有信息壁垒、信息孤岛，实现了在信息和业务融合的基础下，跨层级、跨部门、跨区域的信息流动，同时为业务协同提供了坚实基础，有效促进了综合性数字化管理和综合政务服务建设。最后，数字服务推动公共服务高效化。数字赋能为优化公共服务提供了重要渠道，通过数据上网，数据整合，有效促进了公共服务线上线下协同处理，提高了公共服务效能。

二、当前数字法治政府建设的现实问题 

首先是安全性面临技术与理念变革的冲击。在数字化时代，风险的发生和影响可能会在数据加持下呈指数增长，政府治理首当其冲面临的就是数据安全问题。其一，虽然政府已经赋予保障数据安全相当重要的战略地位，但信息时代数据安全的理念和安全保障未必能保持与时代需求同步，政府对数据监管难度增大。当下，我国在数据法治保障领域立法还处在单行法立法阶段，《网络安全法》《数据安全法》等相关法律对于数据的保护还处于特定保障状态，尚未建立起宏观系统的数据安全法律保障体系，缺少与数字法治政府建设的有效衔接。其二，大数据信息平台建设进程中，数据可能面临被泄露、被伪造、被滥用的技术风险，个人信息得不到有效保障。特别是在互联互通机制下，个人信息权在进入社会公共领域之后因被赋予公共属性而加大了被侵犯的可能性，无法选择被删除、被遗忘。其三，数字政府建设过程中，诸多技术、应用开发需要长期的成本投入，政府通过购买服务的方式将企业的先进技术引入到基础设施建设中，深化政企合作从而减少自己开发新应用、新技术的成本负担，但存在数据权属模糊、权责不清、擅自利用数据等安全风险。

其次是合理性面临算法隐含的僵化与歧视。其一，大数据具有客观性、规律性的特点，数字化治理往往追求相对稳定，抑制了行政活动的灵活性和伸展性，导致数字决策僵化现象出现。数字决策是在一定数据规模下运算得出较为固定的模型，在大数据和人工智能技术的监控和提示下，可能由于算法缺陷而导致结果与实际不符。其二，人工智能决策过程中，预先设置的算法固然具有效率性、客观性和一致性，但其不透明、不公正等属性一直有待完善。这些算法设计。很多都是不透明的，人们“无法看清其中的规则，无法提出不同意见，也不能参与决策过程，只能接受最终的结果。”可能形成“算法偏见”“算法黑箱”“算法失灵”等风险，算法决策一旦出现内含着歧视和错误，就会被系统锁定，进而通过数字决策的程序以其他负面形式表现在政府治理中。其三，数据获取、掌握、使用有一定技术门槛，而政府数据开放基于公共性考量不能对经济能力、教育水平等做区别性对待。这就有可能导致数字政府的数据开放实质上导致了“信息歧视”“数字鸿沟”。大量无法充分利用互联网的人群使公平性的问题凸显出来，这种“数字鸿沟”和公共服务的公共性目标相悖，限制了数字赋能的积极作用，同时对于实现社会公平和科学民主决策产生了一定的障碍。

最后是规范性面临模式与机制运行的不畅。其一，当前数字法治政府建设大多关注于技术层面，数字治理模式和具体运行机制缺失规则指引，导致政府参与数字协同共治的积极性、有效性不足。加之我国各地方政府数字化建设进度存在差异，经济发达地区与欠发达地区、东部地区与中西部地区在制度建设能力、规范标准制定水平发展不均衡，难以在更大层面发挥数字化互联互通、联动联办的功能。其二，在当前大数据时代的背景下，无论是上下级政府及所属职能部门构成的“条”，还是同级政府所属职能部门构成的“块”都建立了数据库和信息平台，但部门之间的数据和信息缺少共享互换，导致了数据交换流动停滞、数据作用难以发挥，数据协同难以实现，重复性数据堆砌等一系列问题，无法作为整体对外提供一站式的便捷服务，而碎片性服务既增加了服务成本同时也降低了公共服务效率。其三，推进数字法治政府建设并未统一确定牵头部门，职权、责任存在重叠交叉。当前我国数字法治政府建设相关信息主要由信息主管部门发布，但不同领域和部门的科技基础、目标共识、法治需求不尽一致，各部门未能形成合力。

三、未来数字法治政府建设的规范向度 

推动政策系统与规范体系之共进。习近平总书记指出，人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。故此，数字政府治理的顶层设计必须以依法治理作为行动指南，以适应新时代社会的发展趋势，直面数字时代的法律挑战。法律规范体系的完善可以直观地丰富治理过程中的法律依据，指引数字法治政府治理实践。同时，政策作为法治的组成部分，发挥着不可忽视的重要作用。政策和法律各自具有不同的功能和特征，两者在本质上具有一致性。在全面法治观下，政策与法律相辅相成、相得益彰。法律能够积极地引导数字政府治理的实践发展，推动政策向着更高治理水平制定目标。故而数字政府治理法治化顶层设计包含两个方面：一是有关数字政府治理的法律规范体系；二是在数字政府治理发展过程中提出的政策目标。具体来说，要明确关于治理主体、治理程序、治理方法等基础内容，建立权利义务、组织框架、建设标准等关键制度，完善相关配套措施，确立完备的财政投入长效机制、打造系统的数据安全监管体制、强化严格的数据安全责任制度等，为数字化治理提供全程法治保障。

探索安全保障与治理优化之统一。数字政府建设不能仅限于提升公共服务的数字化水平，还需重视信息技术在政府内部的应用。要充分运用云计算、大数据、人工智能重塑政府内部工作机制，灵活运用数字通信技术改善跨部门间协作能力。数字治理优化要以搭建大数据信息平台、推进政务数据有序共享、深入推进“互联网＋”监管执法为主要着力点，这意味着需要从两个层次完善政务信息网络：首先，推进各级政府进行信息资源整合，以分级信息库为平台，打造整体性信息网络，打破“数据孤岛”，建立纵向层面的政务数据共享协调机制，落实数据共享责任；其次，对政府信息内部资源进行梳理，编制各部门信息资源目录，从制度上确立各部门上传、及时更新数据的义务，推动法律规范的统一公开查询以及重点领域政务数据向社会的有序开放。还要格外注重信息平台的实效运用，比如深入推进“互联网+”监管执法，基于信用等级体系，发展远程监管、移动监管、预警防控新模式。享受数字赋能、科技助力、信息加持的同时，数字政府建设应当遵循法治化、规范化、科学化的路径。要确保数据安全，保障个人信息权利，做到数字行政的合理性、正当性。其一，严格落实数据保护的相关法律规范，鉴于数字政府建设的长期性，现阶段倾向于通过建立战略性的政策文件及价值原则指引体系进行制度构建。其二，政府应当重视数据安全，树立风险防范意识。尤其是在第三方提供服务的情况下，通过协议明确各方主体责任，明晰数据权属，对信息系统安全等级提出要求，督促第三方通过技术创新不断提升大数据信息平台的风险抵御能力，保护数据安全。其三，以“安全保障”为指导理念，顶层设计层面，通过制定总体建设规划、方针与政策来统筹推进；运行机制方面，通过建立安全责任、检查评估、应急预案等常态化安全管理工作制度来协同合作。

寻求工具理性与价值理性之平衡。数字法治政府的工具价值在于通过数字为政府赋能，以互联网、大数据、人工智能等技术手段优化政府治理的流程和方式，推动治理体系和治理能力现代化。现代技术将政府运行的实体要素与程序要素转化为运算法则，通过创新性的技术发展，将数据与经验相结合，推动政府治理范式向“算法治理”转换。数据作为治理工具同样存在风险，因此需要始终秉持科技向善的原则，在崇尚工具理性的同时，更要关注人的价值理性。无可争议的技术逻辑不能也无法完全代替治理过程，唯依数据治理缺少人性固有的“温度”。故在数字法治政府建设中，除了发挥数据的工具作用外，还需要融入服务人民、保护权利等价值要求，避免陷入技术万能论从而影响人的主体性。因此，在数字化决策模式构建之时，应密切关注数字决策存在的安全风险，促进技术进步与行政发展的有效深入融合，消解“唯数据论”的治理理念，通过和谐的链接机制，保障法治与智治良性交互。只有在数字决策机制中加强数据算法偏见治理、明确人工智能的辅助定位，才能最大化发挥数字决策的优势所在。

【作者：郭晓丽，中国政法大学】

【责任编辑：尚鑫】