自2024年9月1日起施行的《国有企业管理人员处分条例》（以下简称《条例》）是我国第一部对国有企业管理人员建立监督制约机制的行政法规。《条例》是《公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）的配套法规，共计七章五十二条，分别从处分的原则、主体、种类、违法行为、程序及救济路径、违反处分规定的法律责任、《条例》适用七大方面，搭建了国有企业管理人员处分体系的结构框架，并对人民群众关切的、严重阻碍国有企业实力提升的五十一项违法行为进行了分类列举。

《条例》的出台充分说明党中央、国务院对国有企业管理人员的监督管理工作的高度重视，本文旨在探讨《条例》实施后可能遇到的个别实操问题，并提出解决思路，以期抛砖引玉，供大家参考。

一、《条例》与其他惩戒规定的关系

《条例》作为公职人员政务监察管理体系中的重要行政法规，不仅与《政务处分法》保持了高度的一致性和协调性，还与其配套的下位规章、规范性文件实现了统一性和互补性。例如考虑到金融、文化领域的特殊性，《条例》规定“国家对违法的金融、文化国有企业管理人员追究责任另有规定的，同时适用”，一揽子解决了特殊领域国有企业管理人员其他惩戒规则与《条例》的适用问题。但由于《条例》与其他规范性文件出台有先后，效力层级有高低，实践中难免会出现以下两个问题：

一是溯及力问题。如某国有企业管理人员出现《条例》中的违法行为后，能否直接适用《条例》？依据《条例》第五十一条，如果行为发生在2024年9月1日前，即使国有企业管理人员的违法行为是在2024年9月1日之后被发现，也只能根据违法行为发生时的相关规范性文件进行处理，但如《条例》不认为是违法行为或者处理更轻的，则适用《条例》；反之如违法行为发生在《条例》实施后，则应直接适用《条例》。

二是特别规定与一般规定的适用问题。《条例》的具体规定与金融、文化领域国有企业管理人员的惩戒规则出现冲突时，根据《中华人民共和国立法法》第一百零六条规定，应先比较两者的效力层级，如特殊领域的规范性文件效力层级低于行政法规，则适用《条例》；反之，则应适用特殊领域的法律规定。但实务中是否适用《条例》，则应先看《条例》的溯及力，再比较《条例》与冲突规范之间的效力层级。

二、查处主体

《条例》在查处主体的表述上虽与《政务处分法》保持了一致，但实际上《条例》与《政务处分法》在两个主体上仍存在差异。

《条例》第二条明确规定了违法行为的查处主体，是国有企业管理人员（以下简称“国企管理人员”）的任免机关、单位（以下简称任免单位）。由此出现的问题是，监察机关与任免单位在处分权力上应如何进行划分？

笔者认为，监察机关有权管辖《条例》中任一违法行为，但《条例》中的违法行为原则上应由任免单位优先进行处置。理由在于，监察机关享有对所有公职人员的政务处分权是《监察法》《政务处分法》赋予的，其中也包括对国企管理人员的政务处分权；而且《条例》作为依据《政务处分法》制定的配套下位法规，在《条例》第二十七条第一款第（五）项、第二十八条也明确了监察机关对任免单位作出的处分具有监督指导权，在《条例》第二十八条第二款更是规定了任免单位可以“商请”“有管辖权”的监察机关“处理”其管辖的违法行为。由此无论从法理上，还是从实操中都说明监察机关管辖《条例》中的违法行为不存在法律障碍。尽管如此，《条例》在第二条也明确要求任免单位对《条例》中违法行为应优先自行进行处理；只有出现《条例》中没有规定的违法行为，或遇到无法确认是否属于任免单位处理的违法行为，则可参照《条例》第二十八条的规定，商请有管辖权的监察机关处理。

笔者认为，监察机关应对管辖不明或任免单位处理困难的案件承担处理或指导职责，以避免“因任免单位无权查处”或“因专业性不足而陷入”调查困境。此外，任免单位的处分权仅限于可以排除涉嫌刑事犯罪的违法行为，若发现（含调查中发现的）可能涉嫌职务犯罪，则应立即移交有管辖权的监察机关。

关于任免单位肩负查处职责的人员违反办案规则的处理，由于《政务处分法》主要适用于监察人员，但作为任免单位履行处分权的内设机构人员不具备监察人员身份，因此笔者认为此处存在立法空白，建议相关部门参照监察体系的相关法律尽快予以完善。

三、适用主体

《条例》第二条除规定了查处主体外，更主要的是明确了其适用主体，即以下这三类人：在国有独资、全资公司、企业中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员；经党组织或者国家机关，国有独资、全资公司、企业，事业单位提名、推荐、任命、批准等，在国有控股、参股公司及其分支机构中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员；经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定，代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、管理、监督等工作的人员。

《条例》对适用主体——国企管理人员的界定范围，不仅与《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）第四十条对“国有企业管理人员”的界定范围完全一致，而且也与司法实践中“国有企业中以国家工作人员论的人员”的认定标准基本一致；更是与本条第二款查处主体实现了无缝衔接，即依据国企管理人员任免主体的不同将其分为三类；上述一致性也充分说明我国监察、司法实践中就国企管理人员的界定标准上已融合了“身份论”“职权论”的优点，确定了以职权为准，辅以身份的界定标准。

结合《国家监察委员会管辖规定（试行）》《关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》《最高人民法院关于如何认定国有控股、参股股份有限公司中的国有公司、企业人员的解释》《最高人民法院关于在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员利用职务便利非法占有本公司财物如何定罪问题的批复》《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》等规范性文件中与“国企管理人员”相关的界定，笔者认为《条例》中的“国有企业管理人员”具有职权性、目标性、公务性三个特征，具体界定方法如下：

第一类“国有独资、全资公司、企业”中的工作人员只要具备了上述特征中的“职权性”，即在此类企业中履行组织、领导、管理、监督等职责，即可视为其同时具备了上述“目标性”“公务性”特征，属于《条例》适用的国企管理人员，这也是最容易辨认的一类国企管理人员。这是该类公司、企业的国有资产（本）占比100%的特点决定的。需要提示的是，此类公司、企业关键是要看公司的资产性质、追溯资产属性而非股东属性。

第二类由党组织或国家机关，国有独资、全资公司、企业，事业单位（以下统称“全国资单位”）经提名、推荐、任命、批准等方式任免的国有企业管理人员，只要证明其在该公司的管理身份受上述“全国资单位”的意志影响，则可确定其为《条例》规定的国企管理人员。

第三类国企管理人员的任免单位是“国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织”。因国家出资企业资金（本）组成的复杂性以及该类公司中“负有管理、监督国有资产职责的组织”也常会作为公司的一个内设机构，行使公司其他管理职权或同时负有监管公司资产的职责，需综合判断任免单位性质和其行使的职权性质，即国资企业中只有肩负“管理监督国有资产的组织”（以下简称“国资监管组织”）任免的“代表其履行该职责”的管理人员才是《条例》中的国企管理人员。实践中，上级或本级国家出资企业的党委（党组）、党政联席会属于“国企监管组织”；监管国资的机构将其监管的部分国资委托给其注资企业、公司的董事会或资产管理部门时，则该上述机构也应视为“国企监管组织”。这些组织任命代表其行使国有资产监管职责的人员，则为国企管理人员。需要注意的是，按照党管干部、党管人才原则和分级分类管理要求，当国资企业党委（组）将代其履行国资监管职责的人员选任工作，委托给企业中的某一机构时，那么该机构任命的人员也应视为国企管理人员。

综上，《条例》中国企管理人员的关键特征是其岗位工作内容含国有资产监管属性。这里针对国有资产进行监管的目标性，使国企管理人员区别于国企中的一般高管；而工作内容的监管属性并非对公司控制力的权力属性，即系一般工作人员，比如出纳、会计，也可被视为国企管理人员。

【作者：安妤 ，北京市易和（昌平）律师事务所】

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