一、律师参与地方立法的依据与途径

党的二十大报告对“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”作出重要部署，强调推进科学立法、民主立法、依法立法。地方立法是中国特色社会主义立法体制的组成部分，在贯彻国家法律、凸显地方特色、聚焦重点领域、引领全国性立法等方面发挥着关键作用。《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第八十一条对地方立法主体范围作出规定，享有地方立法权的主体由较大的市扩展到设区的市。如何提高立法质量日益成为地方立法理论和实践中的核心主题。

为解决地方人大立法资源不足等问题，《立法法》第五十七条第二款规定了第三方参与地方立法的制度，即“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草”。律师作为提供法律服务的专业人士，由其参与制定地方立法不仅具有合法性，而且能在提高地方立法质量方面发挥专业作用。

当前，中国律师参与地方立法的途径主要分为直接参与和间接参与。直接参与包括律师作为地方人大代表、政协委员参与地方立法，担任党委、政府法律顾问提供地方立法建议，通过接受第三方委托立法的形式参与地方立法，参与地方立法评估程序。间接参与包括律师通过诉讼活动影响并推动立法，参与立法听证会，通过公开征求意见提出立法建议等。近年来，笔者参与制定了若干部地方性法规，并对多部地方性法规出具了立法前或立法后评估意见。在此总结若干经验，以飨读者。

二、律师参与地方立法的必要性及作用

（一）提升地方立法科学性

地方立法的科学性是指立法从实际出发，把握客观规律，具体包括立法理念、立法内容、立法程序、立法技术等方面的科学合理。宏观层面上，地方立法必须在符合社会主义法治精神的同时，保持地方性法规体系内部的有效与稳定，发挥良法善治的实际作用。微观层面上，在不与上位法抵触的前提下，地方立法可在相应权限范围内根据当地的具体情况和实际需要进行制定，以顺应当地经济社会发展大势，妥善处理权力与责任、权利与义务之间的关系。律师不仅具备扎实的法学理论功底，更在法律实务工作中积累了大量的实践经验，能够在地方立法的制定过程中提供相应的理论与经验支持。

（二）提升地方立法民主性

《立法法》第六条是对民主立法内涵最直接的表述。地方立法的民主性是指立法体现人民意志，在立法决策、立法活动中始终贯彻全过程人民民主原则，聚焦民生领域，广泛听取人民群众的意见，不断扩大人民群众参与立法的范围与途径。律师作为社会民众的一员参与地方立法，首先，能够传递民众关心的问题、凝聚社会立法智慧，增强立法的民主性与合法性。其次，律师的参与过程本身也是程序正义的具体体现。最后，律师的参与有助于引导广大民众用法治思维参与立法、用法治方式表达诉求，推动形成良好的法治社会氛围。

（三）提升地方立法特色性与可操作性

制定地方性法规的主要任务可分为两类：一是在已有上位法规定的前提下，结合当地的实际情况作出具体的实施性规定，使国家法律法规、政策文件得以更好地在地方贯彻落实。二是严格遵循法律保留原则，紧扣地方特色对地方性事项进行立法，以此探索国家立法的实现路径。二者均须在立法权限内进行，并紧密结合当地实际，凸显地方特色。可操作性是指在制定地方性法规时应重点关注如何解决区域性范围内存在的实际问题，并提供逻辑严谨、准确简洁的操作方案。律师在实务工作中得以广泛接触不同的社会群体，有能力概括、归纳该行政区域内特定的热点议题，并具有良好的团队协作优势，在知识架构、能力专长等方面可以实现配合互补，契合提升地方立法质量的实际需要。

三、律师提升地方立法质量的实现路径

（一）贯彻地方立法精细化的立法理念

党的十八届四中全会提出“推进立法精细化”。所谓精细化立法，是指体例灵活精简、内容充实细致的立法模式。精细化不仅是立法技术成熟的标志之一，而且是发挥法律实效的重要保障，具体要求如下：

1.律师须注重地方立法体例框架上的精细化。有学者认为，随着国家法律体系的不断健全和完善，地方立法权限空间的有限性与分散性特征将更加明显。具体到地方性法规的架构设计中，立法者应改变盲目追求体系化的立法倾向，应以解决实际问题为导向，需要几条就制定几条，成熟几条就采用几条，舍弃没有实际意义的“口号式”条款，减少空泛性的规定。

2.律师须注重地方立法内容上的精细化。可根据地方性法规的调整事项范围，将其分为实施型地方立法、补充型地方立法和探索型地方立法三大类。立法者应针对具体问题作出具体分析，围绕不同功能的地方性法规设计不同类型的文本，或是有偏向性地对上位法作出细化、补充，或是在权限范围内进行创制。地方立法应集中体现地方的个性、差异性和特殊性，不宜一味生硬地适用上位法或其他省市的法规规定。地方性法规的细化和具体化程度将直接影响其对行政或司法的实际规范效力。若地方性法规仅停留在原则性层面，缺乏具体、细化的规范内容，行政或司法机关在实践中将不得不援引、参照上位法或效力级别更低的规章等来解决现实问题。法规的有效性在于实施，律师在参与地方立法时应注重对文本内容的研究，设置更多有实质性意义的条款，并对程序性事项中的步骤、方式等作出具体规定，使地方立法的规范对象明确具体，实施方式合法可行，执法主体的权责明确统一。

3.律师须注重地方立法程序上的精细化。制定地方性法规的步骤包括立项、草拟、审议、表决、批准（备案）、公布等阶段。其一，选题的精细化。在确定立法选题时应开拓覆盖范围更广的项目征集渠道，在广泛调研的基础上注重回应该地区的重点问题，从“小切口”入手，实现精准选题。其二，创新起草技术模式，引入现代科学决策的技术方法与相关工具，以数字技术赋能地方立法，将该地区的优质实践成果与法规草案内容紧密结合。其三，在审议环节中须围绕法案拟解决的主要问题、立法依据、制度设计等内容进行深入探讨，并重点审议关键条文。

（二）根植地方特色，广泛组织公众参与立法

社情民意是地方立法的重要立足点。地方立法机关距离基层更近，具有接近群众的天然优势，有利于直接、具体地反映地方社会样貌，易于探索适用于重点领域、关键领域的操作方案。为真正发挥地方立法的作用，律师应协助立法机构在深入展开调研、广泛征集民意的基础上充分发挥法治思维与创新思维，将地方特有的优势及时转化为立法资源。

1.鼓励地方立法特色化须在明确地方特色边界的前提下进行。有学者将这种“边界”划分为正边界与负边界两个维度，其中正边界是指地方立法不得超越相应权限，不得与上位法及其立法原则、立法精神相抵触；负边界是指在地方立法活动中应正确行使权力，排除地方保护主义色彩。律师参与地方立法时应恪守上述两个边界，使地方立法严格遵守法律保留原则，将保障既有权利的实现作为条文设置的重点，灵活应用倡导性规范，慎重设置义务性规范或禁止性规范，从维护社会整体利益的角度出发扎实地开展立法工作。此外，地方立法要做到有特色，律师不仅需要在选题立项上尊重地方特有的文化传统与风俗习惯，坚持问题导向、体现地方意识，还应当突出立法的必要性与可行性，从法规整体架构和运行机制入手，围绕法规的价值取向和现实需要设计立法方案。

2.提高地方立法特色化程度需积极推进立法中的公众参与。律师在参与地方立法的过程中应深入群众，广泛组织公众参与立法，须满足以下具体要求：一是要将公平正义的法价值作为贯穿地方立法工作的线索，使地方性法规真正成为当地社会需要的指引与规范，满足民众对良法的期待，从而提升公众对地方立法的认可度。二是要将全过程人民民主原则的内涵予以具体化，使地方立法程序充分发挥汲取与整合民意的功能。

（三）健全科学合理的立法评估机制

立法评估作为评价立法草案的重要标准，检验立法质量的有效手段，越来越受到理论和实务部门的重视。以地方性法规制定实施的关键时间节点为划分，可将立法评估分为立法前评估、立法中评估和立法后评估，且三者的侧重点各有不同。律师在参与立法评估时须注意以下方法：

1.立法前评估主要发生在地方性法规制定前的阶段，其评估对象主要是拟开展的立法项目本身，而非具体的法规文本。在立法前评估工作中，律师应综合考量拟开展立法项目的必要性、合法性、可行性、特色性以及立法的预期效果与影响，最终得出该地方性法规是否需要纳入立法规划的结论。

2.立法中评估主要发生在制定地方性法规的过程中，其评估对象是尚未发生法律效力的立法草案。律师在立法中评估时须围绕草案内容的合宪性、合法性、周密性等进行审查，并着重判断草案拟确立的主要制度是否具有可操作性。

3.立法后评估主要发生在地方性法规生效后的实施阶段，是对现行有效的法律文本质量、立法价值、法律事实状况及实际效果等进行评估。律师参与立法后评估的主要目的是通过客观的评价发现可能存在的问题，为地方性法规后续的立改废释提供科学、合理的依据，从而达到提高地方立法质量、增强立法效益、降低立法成本的效果。

（作者：赵青航、狄佩宇，浙江理工大学）

【责任编辑：尚鑫】