合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。政府、行政事业单位作为特殊的民事主体，虽然具有行政管理职能，但其在参与民事活动时，与自然人、法人及其他组织处于平等地位。政府、行政事业单位使用财政资金进行采购时，在采购方式、采购流程、供应商的确定、采购合同的签订方面都要慎之又慎，否则将面临风险。

基于此，北京策略律师事务所法律顾问中心按照政府采购活动的时间顺序，分阶段讲解政府、行政事业单位签订采购合同时常遇到的风险与问题，同时提出法律风险防范策略，以帮助政府、行政事业单位防微杜渐、未雨绸缪，将合同风险扼杀在摇篮。

合同订立前的法律风险防范

第一，当政府、行政事业单位确定采购项目后，应当明确签订该合同使用的资金来源是财政资金还是自筹资金。若是自筹资金，则无须过多限制；若是财政资金，属于集中采购目录以内或者采购限额标准以上的，则应当注意，其采购行为必须符合《政府采购法》相关规定。集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定。以北京为例，确定采购项目是否属于集中采购目录以内，需要参考《北京市２０１８－２０１９年政府采购集中采购目录及标准》（该标准可能每年会更新，需要关注）；采购限额标准：货物、服务达到５０万元以上（含５０万元），工程类的达到１００万元以上（含１００万元）。

第二，确定采购项目是否需要进行集中采购。使用财政资金采购纳入集中采购目录的项目必须委托集中采购机构进行采购；若不在集中采购目录内，则可分散采购。分散采购又可分为自行组织采购抑或委托采购代理机构的方式进行。根据《政府采购法》第七十四条规定：“采购人对应当实行集中采购的政府采购项目，不委托集中采购机构实行集中采购的，由政府采购监督管理部门责令改正；拒不改正的，停止按预算向其支付资金，由其上级行政主管部门或者有关机关依法给予其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处分。”因此需要提醒注意，在集中采购目录内的项目，必须委托集中采购机构进行，否则将受到处罚。

第三，确定采购方式。《政府采购法》中提到的采购方式有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。实践中还有以竞争性磋商方式进行的采购。需要提醒注意的是，必须以公开招标形式进行采购的项目不得采用其他方式，该种方式采购的具体数额标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。

最后，也是至关重要的一环——确定供应商，即合同的相对方。合同的相对方直接关系合同签订及履行过程中可能产生的风险。供应商选择错误，可能导致合同不能按期按质完成，合同履行中出现人员、财产损失等风险。那么该如何确定合同的相对方呢？这需要我们对合同相对方从工商基本信息、财产信息、涉诉和执行信息、公司信用和资质信息等方面进行仔细甄别筛选。这里提供给大家以下核查合同相对方信息的主要方法及渠道：

合同起草时的法律风险防范

前述工作完成后，接下来就是具体的合同起草工作。我们将从合同形式选择结合合同的八要素逐一分析：

（一）合同的形式选择

合同分为口头合同和书面合同。口头合同发生纠纷时不易取证、难以界定责任、不利于保护交易安全，故建议政府、行政事业单位但凡遇到合同，悉数采用书面合同形式。当情况不允许时，采用口头、信件、数据电文形式订立合同的，之后必须签订确认书并盖章签字。其中，根据法律规定，政府采购合同必须以书面形式签订。

（二）合同内容确定

合同书是合同的载体，其内容由当事人约定，一般应当包括：当事人名称或者姓名和住所；标的；数量；质量；价款或者报酬；履行期限、地点和方式；违约责任；解决争议的方法。上述八个内容为合同的八要素，一般缺一不可。同时除保证八要素齐全外，还应注意如下事项：

１．当事人名称或者姓名和住所

当事人信息条款需要注意企业法人的名称、地址应与营业执照一致，不能简写；个人名称应与身份证一致，不能写绰号或笔名。

２．标的

（１）合同标的必须合法，若不合法直接导致合同无效。

（２）合同的标的条款必须清楚明确，以使标的特定化，便于确定当事人权利义务。例如对于工业品应当注明名称、品种、规格、型号等；特定物应当注明位置、编号、结构等；对于不易确定的无形资产、劳务、工作成果等，应当尽量描述准确、明白。

３．数量

（１）数量要明确使用通用的计量单位，计量单位和计量方法应当采用国家统一规定的标准，如以个数、重量、面积、体积等作为计量标准，同时根据实际情况约定合理的磅差和尾差。应避免使用国家没有计量标准的数量单位如捆、包、箱、袋，如确定使用这些数量单位，一定要确定每捆、每包、每箱、每袋的具体数量，以免产生歧义。　

（２）对于无法明确具体数量的，可约定以最终结算为准，同时注意保存计算票据。

４．质量

质量条款需符合四个明确：明确质量标准；明确质量验收内容；明确验收时间、地点、方式、责任承担等内容；明确规定对标的质量提出异议的期限和方式。

５．价款或报酬

应明确规定合同价款、报酬数量或计算方法，确定货币的种类，具体的支付时间及方式，必要时注明开户银行或账号等。在法律实务中对价款的理解有两种：一种是广义的理解，价款除标的物本身的价款外，还包括在运输过程中发生的运费、保险费等一系列额外的费用；二是狭义的理解，价款仅指标的物本身的价款，在运输过程中发生的一系列开销统称为费用。所以在拟定合同条款时，需要对价款进行定义或者直接约定其他费用的承担，以免发生歧义。

６．履行期限、地点和方式

（１）履行期限条款应当具体，明确约定计算期限的方法。

因政府采购合同，政府或行政事业单位一般会作为甲方出现，因此对于无法确定履行期限的合同，采购合同可以这样约定：乙方暂定于某年某月某日将货物交付至甲方指定地点，具体交货时间以甲方通知为准；开工日期暂定为某年某月某日，具体开工日期以甲方通知为准。

由于财政资金划拨的特殊流程，政府或行政事业经常遇到无法确定具体支付期限导致履行不及时而违约的风险，此时对于付款期限可以分情况进行约定：

财政资金尚未划拨时：可以约定，待财政资金拨付到账之日起ＸＸ日内付款或者约定因财政资金划拨问题导致采购人不能如期履行支付义务，采购人不承担违约责任（或赔偿责任）；

财政资金已到单位账户，但尚未经过内部审批流程：可以约定，不晚于ＸＸ月（预估内部审批时间）支付合同款；

（２）履行地点

明确约定履行地点不仅对合同的履行有直接作用，而且关系到履行时各种费用的支付，还涉及合同纠纷案件地域管辖问题。

（３）履行方式

由于合同种类的多样化和生活实践的复杂性，履行方式也具有多样性。时间方式：一次履行、分次履行；行为方式：交付标的物方式、提供劳务方式、支付价款方式。无论采取哪种履行方式，在合同中都应明确表述。

７．违约责任

需明确约定违约承担方式及违约金额或计算方式。实践中约定承担违约责任的方式主要是违约金，违约金可以约定具体金额或确定违约赔偿金的计算方法。一般兜底条款为：如违约金不足以弥补损失的，违约方还应赔偿守约方因此受到的全部损失，包括但不限于直接损失、间接损失，以及律师费、诉讼费等因维权产生的所有费用。

８．争议解决

合同争议解决方式主要有：协调、仲裁、诉讼。切记不要在合同中既约定仲裁，又约定诉讼，否则，仲裁条款无效。约定仲裁、诉讼管辖时应尽量约定在我方所在地法院。选择以仲裁方式解决纠纷，需要明确写明仲裁机构的名称。选择诉讼方式解决纠纷，管辖法院只能从被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、合同标的物所在地等与争议有实际联系的地点的法院进行选择，且只能择其一，否则约定无效，所涉及的纠纷只能依合同纠纷管辖的一般规定来确定管辖法院。

合同签订时的风险防范

合同起草完成，需经双方签署后才具有法律效力。签订时，需要注意以下问题：

（一）合同的备案

根据法律规定，政府采购项目需将采购合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。因此，签署时需预留出备案合同，避免出现合同原件份数不够，无法备案的情况。

（二）合同主体身份核实

１．合同对方是自然人：核实并复印、保存其身份证件（勿以名片代之），确认其真实身份及行为能力。复印件需一并作为合同附件。

２．合同对方是法人的：核实并复印、留存法人营业执照及相应的资质证明、专业资格证书等，作为合同的附件。

（三）签约人身份核实

签订合同时，除法定代表人外，必须核实各方签约人是否为持有授权委托书的法人代表或委托代理人，授权委托书应当作为合同附件。无权代表签订的合同可能会引起无权处分等情形导致的合同争议。

签订合同时必须加盖对方单位公章、合同专用章，企业内设机构盖章无效。当合同页数较多，还需标注页码并加盖骑缝章，以免合同内容被恶意更换。

（四）合同倒签

“合同倒签”是指因情况紧急或者其他原因导致书面合同尚未签署，合同内容已经开始履行，在履行中或者履行结束后再签署书面合同的情况。“合同倒签”风险较高，一着不慎将面临巨大危害：首先，合同内容已经实际履行，所以政府、行政事业单位所处地位相对被动，合同相对方的履行效果没有书面约定加以拘束和限制，容易出现合同履行不符合实际要求，但无法主张权利的情形。其次，“合同倒签”易导致内部审批流程混乱，责任承担不明确，财政资金无法批复划拨。我们建议，尽量避免“合同倒签”；确有特殊情况，不得不倒签时，应当写清倒签的背景，同时合同的约定保持与合同实际履行的情况相一致。

综上，政府在进行采购时，法律风险贯穿于合同签订的全过程。政府、行政事业单位一方面需要加强相关人员的法律学习，增强风险防范意识；另一方面，将专业的事交给专业的人来做，聘请专业法律顾问团队，将采购风险控制并降低到最小限度。

【责任编辑 刘耀堂】