行政复议和行政诉讼是行政相对人权利救济的有效途径，在保障公民、法人和其他组织的合法权益，促进行政机关依法行政及构建法治政府方面发挥着不可替代的作用。笔者拟从一起真实案例出发，探讨举报人申请行政复议或提起行政诉讼的主体资格。

一、案情简介

举报人L某向该市行政执法局举报，称X房产公司擅自毁坏举报人居住小区的数千平方米公共绿地，称该“绿色国有土地”被私有化、商业化，要求对X房产公司的行为进行调查核实，并将相关情况及恢复重建的决定书面答复举报人。市行政执法局将此事项交由该小区所在地区综合行政执行局（以下简称“区行政执法局”）调查处理。

区行政执法局调查后，向 X房产公司发出《责令限期改正通知书》，认为：房产公司擅自占用、损坏绿化地的行为违反了该市《园林绿化条例》规定，并据此责令房产公司在限期内对以上问题进行改正，改正内容及要求为：将擅自占用及损坏的绿地恢复原貌。如未在限期内改正的，将依法予以查处。

区行政执法局同时还向X房产公司发出《行政处罚事先告知通知书》，告知了拟予行政处罚内容及权利，后向X房产公司正式作出《城市管理行政处罚决定书》，以该公司占用和损坏小区公共绿地且不能提供相关行政审批手续的行为违反了该市《园林绿化条例》规定为据，给予罚款5000元的处罚。后市行政执法局以《信访事项处理意见书》将区行政执法局的处理结果告知举报人L某。

L某不服区行政执法局作出的处罚决定，向市行政执法局申请行政复议，请求市行政执法局：1、确认区行政执法局拒不责令X房产公司依照规划条件恢复小区绿地建设的行政行为违法；2、确认区行政执法局对X房产公司作出的行政处罚决定的行政行为违法；3、撤销《城市管理处罚决定书》；4、对X房产公司处以数亿元的高额罚款。对此，市行政执法局作出《行政复议决定书》，决定维持行政处罚决定。L某不服，向区人民法院提起诉讼，诉请与复议申请一致。法院审理后以原告不具备提起行政诉讼的主体资格裁定驳回了起诉；L某不服，遂向中级人民法院提起上诉，中院经审理后驳回上诉，维持原裁定。

二、观点分析

近几年，在理论界、司法实务中，关于行政复议的申请人或行政诉讼的原告（以下统简称“行政申请人/原告”）主体资格的案件增多，各种观点林立。归纳之，主要有三种观点：

一是主张只要是行政申请人/原告认为具体行政行为侵害其权益的，就具备适格的主体资格，复议机关或法院不宜作过多的限制。理由在于，世界上很多国家对行政申请人/原告资格未作严格限制，过多限制此类主体资格，等同于剥夺了当事人的请求权和诉权，将导致权利救济功能的丧失。

二是主张行政申请人/原告必须是其合法权益受到具体行政行为影响的人，不能仅以当事人的主观判断为标准。否则适用范围宽泛无边，任何人都能启动行政复议或诉讼程序，这不利于行政行为效力的稳定，也不符合我国国情，抑或导致滥诉，既浪费司法资源，也不符合诉讼经济的原则。

三是主张对行政申请人/原告主体资格应有标准和界定，并达到主客观的统一。即在主观上，有申请人/原告认为其权利受到行政行为侵害而提起诉讼的愿请；在客观上，其请求保护的权益是合法的，且这种合法权益可能受到具体行政行为侵害。至于是否受到侵害，则是实体审理的范畴，不影响主体资格。

三、法律分析

上述案例中，就涉及到行政相对人的认定、是否具备申请行政复议及提起行政诉讼资格的主体、行政复议（诉讼）请求是否合法等程序和实体问题。笔者同意第三种观点，囿于文限，在本文中仅就主体是否适格问题浅析如下 ：

从行政复议及诉讼法理上看，申请行政复议及提起行政诉讼主体是否适格，重点在于该具体行政行为是否与其具有“利害关系”。法律上所谓的利害关系，是指因被诉（申请）行政行为有关的法律规范保护范围的权益可能受到被诉行政行为的不利影响，而在行政主体与受影响人之间产生的法律关系。理论上，这种利害关系可以分为四种具体类型：

一是行政主体主观上有意通过行政行为创设的，针对特定相对人的行政法律关系，此时，在特定相对人与行政主体之间产生的行政法律关系；二是行政行为虽不以特定相对人为指向，但影响相对人以外的其他人的合法权益，此时，在行政主体与其他人之间产生行政法律关系；三是事实行为侵犯到他人的合法权益，而在行政主体与受害人之间产生行政法律关系；四是基于法律的特别规定产生的行政法律关系，即虽然相对人自身的合法权益未受到影响，或者不可能受到影响，但因法律的特别规定而与特定行政行为产生法律上的关系。

笔者认为，无论分属哪种类型，判断“利害关系”均不得仅以“相对人”（特指申请人/原告）的主观为唯一，宜结合如下几个因素综合考虑：

1.举报行为目的：是否出于维护自身合法权益。

这里有两个关键词，其一为“自身”、其二为“合法权益”。行政复议/诉讼的本意是私权救济，故对于所谓“公益”的投诉举报人，对政府的应对行为或不作为是不可复议，当然亦是不可诉的。

2.行政相对人所主张的合法权益是否受到行政行为的不利影响。

这就是我们常说的“法律行为与事实上的因果关系”。此处的“受到不利影响”，在经度上讲，应当是广义的理解，包括“已经受到的”以及“可以预见到的、可能受到的”；在纬度上讲，则应是狭义的，仅指“直接影响”而不包括“间接影响”。

3.此种合法权益是否受到特定行政领域的法律规则所保护。

这是判断“行政利害关系”的重点，即相对人的权益必须属于行政实体法上受保护的权益。意涵两个关键点：（1）法律、法规或者规章关于其请求权是否有明确的保护性规定；（2）该合法权益是否受到了行政法的保护（区别与民事、刑事或其他非行政的特别法域）。

国家设立行政复议及行政诉讼制度的目的是为了给行政相对人在利益受到侵犯时提供法律救济，在确定行政复议申请人及行政诉讼原告资格时，一方面要充分保护当事人诉权并因此保障当事人获得实体救济；另一方面也要防止诉权的滥用即滥诉，公平、公正、有度地解决行政机关与行政相对人之间的矛盾和纠纷。

【作者：曹晴，北京环球（成都）律师事务所】

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